El fundamento social de una Ciudad Activa

Porteria

Este artículo ha sido presentado en el XIII Congreso Internacional de la Asociación Española de Investigación Social Aplicada al Deporte (AEISAD) celebrado en Valencia los días 25, 26 y 27 de septiembre de 2014.

1. CIUDADES ACTIVAS – CIUDADES SALUDABLES

El Programa “Healthy Cities” (Ciudades Saludables) es puesto en marcha por la OMS en el año 1986, teniendo como marco la doctrina de promoción de la salud de la Carta de Ottawa (OMS, 1986)[1], en la que se recoge la necesidad de reorientar los servicios sanitarios y sus recursos hacia la promoción de la salud y a compartir el poder con otros ámbitos y disciplinas y con la propia población.

El concepto de Ciudades Saludables ofrece “un nuevo marco para afrontar la crisis de los sistemas locales de salud, que sin abandonar los instrumentos útiles técnicos y de gestión, propone utilizar la cooperación intersectorial y la participación comunitaria como estrategias para un mayor control de las ciudades, sobre su propia salud y la de la ciudad”( Spagnolo y Costa, 1991) [2]

El Programa Ciudades Saludables ha introducido importantes cambios a la hora de establecer las actuales políticas públicas en materia de salud. Por una parte, la promoción de la salud se establece como la base fundamental de la salud pública. Se destaca también la importancia de los entornos que afectan directamente a la salud de las personas y que cuando varios de los determinantes afectan conjuntamente a una persona, pueden afectar negativamente a su salud. Por último, se reconoce que estos factores no afectan por igual a toda la población. Existe un gradiente social de la salud que discurre desde la cúspide hasta la base del espectro socioeconómico, lo que implica que en todas las sociedades se produce el fenómeno de que la salud empeora a medida que se desciende en la escala social. Promocionar la salud y fomentar la equidad supone tener en cuenta las necesidades de los grupos más desfavorecidos sin descuidar las acciones universales (Ministerio de Sanidad y Política Social , 2010). [3].

Es dentro de este marco de Ciudades Saludables en el que se impulsa el concepto de Ciudades Activas, entendiéndose como aquella ciudad que continuamente crea y mejora oportunidades en los entornos construidos y sociales y amplía los recursos de la comunidad para que toda la ciudadanía pueda ser físicamente activa en su día a día. “Conoce y fomenta el valor de la vida activa, la actividad física y el deporte. Proporciona oportunidades para la actividad física y una vida activa para todas las personas” (Edwards y Tsouros, 2008)[4].

El concepto de Ciudades Activas mantiene esos principios que guían el programa de Ciudades Saludables: promoción, entornos y equidad. Es por tanto importante recalcar el necesario peso social en los proyectos de Ciudades Activas, un peso que deberá estar presente en todo el proyecto, tanto en sus objetivos como en el proceso de elaboración, ejecución y evaluación del mismo.

Sin embargo las consideraciones sobre el entorno social dentro del concepto institucional de Ciudades Activas es limitado, reflexiones ya conocidas como el impacto de ciertos factores socioculturales en los niveles de actividad física y escasas propuestas que se realizan para el entorno social y que carecen de profundidad, debido principalmente a las grandes diferencias entre los destinatarios de este tipo de documentos y al intento de no levantar ampollas entrando en cuestiones de calado. A pesar de lo limitado del enfoque, es positivo que un organismo internacional como la OMS recuerde la centralidad de lo social respecto a las intervenciones sobre el entorno físico.

2. LOS DETERMINANTES SOCIALES DE LA ACTIVIDAD FÍSICA

Considerar la importancia de los entornos, tanto físicos como sociales, en la salud supone reconocer la complejidad del proceso de toma de decisiones de las personas. Un proceso en el que factores de índole no solo individual, sino también social, económica y estructural influyen a la hora de adoptar un estilo de vida saludable y más activo físicamente (Sallis, Cervero, Ascher, Henderson, Kraft y Kerr, 2006)[5].

Desde la óptica de la promoción de la actividad física, “los determinantes sociales aluden a los factores socioeconómicos que afectan a la equidad en el acceso a la actividad física. Así, el apoyo o aislamiento de las redes sociales, las normas de la comunidad, los antecedentes culturales o el nivel socioeconómico de la comunidad pueden actuar también como inhibidores o aumentadores de la actividad física y la conducta sedentaria” (AKTIBILI, 2012)[6].

3. RESPONSABILIDAD SOCIAL DE LA CIUDAD

El término “urbanismo” suele aplicarse en un sentido técnico, centrado en el planeamiento y diseño del territorio físico de la ciudad. Al hablar de ciudad o más exactamente de gestión de la ciudad, se incluye tanto el planeamiento y la gestión del territorio como la organización política y el conjunto de políticas urbanas.

Cualquier proyecto de ciudad debe incluir una responsabilidad social, tratar de ordenar la convivencia y las actividades en función del bien común y responder a las contradicciones y desigualdades que el desarrollo de la ciudad ha podido generar.

En este sentido, la inclusión de criterios sociales en el concepto de Ciudades Activas no supone nada nuevo respecto a lo que debería ser una gestión de la ciudad responsable y orientada al bien general de la ciudadanía.

Urbanización no es hacer ciudad, no obstante existen muchos más manuales y publicaciones centradas en el “Active Design” (Diseño Activo) que en el diseño de políticas para el fomento de la actividad física en las ciudades. En todos estos manuales existen referencias a cuestiones sociales a considerar en el diseño del espacio urbano, pero estas referencias suelen limitarse a generalidades con escasa orientación práctica e impacto social limitado.

Defendemos aquí la consideración de los programas de Ciudades Activas como política social, entendida como disciplina que contribuye a aumentar o disminuir el bienestar de individuos o grupos (Adelantado, 2000)[7].

Desde esta consideración de política social, entendemos relevante profundizar en tres ideas presentes en los manuales y guías sobre Ciudades Activas que a nuestro entender deben ser desarrolladas de un modo más sustancial al que habitualmente se plantea:

  • Cohesión Social y equidad, entendiendo la conveniencia de la igualdad como objetivo, no simplemente en el proceso, justificando políticas de discriminación positiva hacia aquellos grupos poblacionales con menores posibilidades de realizar actividad física.
  • Seguridad, como factor destacado a la hora de alentar o desanimar a la práctica de Actividad Física; pero con el riesgo de justificar políticas contrarias a la equidad y la convivencia entre diferentes.
  • Participación, necesaria a lo largo de todo el proyecto de Ciudad Activa; pero habitualmente limitada a procesos consultivos sin apenas relevancia real y que deberían suponer una auténtica cesión de poder hacia la ciudadanía en la toma de decisiones.

4. COHESIÓN SOCIAL Y EQUIDAD

La cohesión social se vincula a los procesos de integración sociocultural de aquellas personas que sufren exclusiones y al uso del principio de equidad, que orientará las políticas públicas redistributivas de carácter socioeconómico (Borja, 2013)[8].

Las formas de exclusión social son múltiples, no sólo se reducen a aspectos económicos y entran en juego cuestiones sociodemográficas y culturales.

Por una parte, el nivel económico tiende a ser inversamente proporcional a la práctica de actividad física en el tiempo libre. Este hecho se explica porque las personas con bajos ingresos tienen jornadas laborales más largas, menos tiempo libre disponible y menores posibilidades de acceso a instalaciones o a otros lugares que fomentan un estilo de vida saludable, tales como calles y aceras seguras, parques, senderos y jardines comunitarios (McNeill, Kreuter y Subramanian, 2006)[9].

Los cambios en las estructuras y modelos familiares se han diversificado y aumentado el número de núcleos familiares compuestos por madres con hijos a su cargo. Estas situaciones unidas las del aumento de mujeres con personas mayores dependientes a su cargo conllevan un riesgo de exclusión. Este riesgo, unido a una mayor asunción de labores domésticas por parte de las mujeres conllevan menores niveles de práctica de actividad física y hacen de la igualdad entre hombres y mujeres un aspecto fundamental a la hora de plantear un proyecto de Ciudad Activa.

Las personas mayores, especialmente aquellas que viven solas y las personas con discapacidad también se encuentran entre los grupos en riesgo de exclusión. El Consejo de Europa promueve un enfoque de la cohesión social basada en la igualdad de derechos. Uno de estos derechos fundamentales es el acceso a una salud óptima; la actividad física es un elemento esencial para la salud. Aunque los gobiernos tienen un papel clave, todos los sectores de la sociedad son responsables de mantener la capacidad de una sociedad para asegurar la cohesión social y el bienestar de todos (Consejo de Europa, 2004)[10].

Por otra parte, el aumento de los movimientos migratorios y el crecimiento de poblaciones de muy diversos orígenes étnicos y culturales representan un gran reto y una gran oportunidad para las Ciudades Activas y su integración es de suma importancia para la cohesión social.

La cultura influye en las actitudes y posibilidades de actividad física de las personas. En algunos grupos étnicos la actividad física no tiene la misma importancia que en otros. A su vez, existen creencias acerca de qué personas no deben ser activas o los tipos de actividad física que son apropiados para los diferentes sexos, edades y grupos.

La oportunidad latente es que la actividad física y el deporte tienen especial incidencia en la formación y desarrollo de capital social mediante las relaciones y acuerdos que se producen en ellas y que fortalecen la relación entre hijos de inmigrantes extranjeros y autóctonos (Maza, 2004)[11].

No es razonable esperar que un proyecto de Ciudades Activas trate de reducir directamente los factores que llevan a la exclusión social, objetivo que supera ampliamente los del proyecto. Sin embargo, los acercamientos institucionales más que la igualdad (término más acertado que la equidad) es que todas las personas tengamos la posibilidad de ser iguales, cuyo resultado esperado se aleja de la igualdad real.

Desde la asunción de que no todas las personas tienen las mismas posibilidades de desarrollo de una vida activa y saludable por motivos económicos, de género, edad, raza o religión, defendemos una discriminación positiva hacia estos grupos de población y que se oriente hacia una igualdad de resultados, es decir, que trate de alcanzar niveles de actividad física y salud similares entre los diferentes grupos.

Esta discriminación positiva se materializará en las políticas de precios de los servicios deportivos, en la organización de actividades específicas para diferentes grupos o en la localización de recursos e instalaciones para la actividad física y en la accesibilidad a las mismas. En todos los casos que favorezcan a las personas con menos posibilidades de acceder a las mismas.

5. SEGURIDAD

La seguridad, tanto la vial como la relacionada con la delincuencia, son factores importantes para favorecer que las personas de cualquier edad practiquen actividad física en los distintos lugares específicos o en el espacio público.

Es importante considerar la diferencia entre la inseguridad real, la tasa de delitos cometidos en un determinado lugar y periodo, y la inseguridad percibida, la percepción de que algunos lugares y momentos son inseguros y las personas tienden a evitarlos.

La comunidad juega un importante papel a la hora de dotar de seguridad a la ciudad. La conocida metáfora de la urbanista Jane Jacobs al citar los “ojos de la calle” (Jacobs, 1961)[12] se refiere al concepto de vigilancia natural, aquella ejercida por la ciudadanía de manera espontánea, porque pasean por el lugar en cuestión o porque las ventanas de sus casas dan a esa zona y miran o pueden estar haciéndolo.

Las personas desfavorecidas y especialmente las personas con bajos ingresos tienen más probabilidades de vivir en barrios con problemas de la delincuencia y de seguridad vial, lo que es otro factor para ser menos activas en su escaso tiempo de ocio.

No obstante es importante señalar el peligro del discurso de la seguridad y que en demasiadas ocasiones genera efectos negativos sobre la equidad y limita el acceso a las posibilidades de actividad física de buena parte de la población. En este sentido, la aplicación excesiva e interesada de políticas basadas en la tesis de “las ventanas rotas” de Wilson y Kelling (2008)[13] (con su máxima expresión en la política de “tolerancia cero” aplicada en Nueva York), o en la teoría del “espacio defendible” de Newman (1972)[14] pueden generar espacios vigilados, vallados, cerrados a determinadas horas e inaccesibles para personas de determinados grupos o con un exceso de apropiación por parte de algunos grupos.

Parques, espacios públicos y equipamientos para la actividad física deben permitir concentrar personas de diferentes edades y clases sociales en sus diferentes actividades, fomentar un sentimiento de apropiación y pertenencia por parte de la comunidad que se traducirá en seguridad y accesibilidad a cualquier hora del día o de la noche.

6. PARTICIPACIÓN

La estrategia de vida activa urbana se centra principalmente en el deporte para todos. En este sentido, el voluntariado tiende a ocupar posiciones de liderazgo en sus comunidades y pueden servir de promotores y mentores como clave para una vida activa en la ciudad.

Clubes y organizaciones deportivas, grupos sociales que trabajan en la naturaleza y el medio ambiente, asociaciones vecinales, grupos informales y la ciudadanía en general son importantes determinantes sociales para la práctica de actividad física. La práctica, el apoyo social y el estímulo de la familia, pareja, amigos, compañeros de trabajo se muestran claves en la propensión de las personas a ser más activas (Sallis y Owen,1999)[15].

Las personas participan constantemente en la salud a través de la elección de su estilo de vida, el uso de servicios sanitarios, sus opiniones sobre asuntos de salud y su trabajo dentro de un grupo social. Es necesario que un proyecto de Ciudad Activa promueva papeles más activos para que la ciudadanía tenga una influencia directa en todas las decisiones del proyecto y, a través del mismo, en las actividades de las áreas municipales y otras organizaciones.

No obstante, el término “participación” sufre una sobre-explotación, está presente en cualquier discurso político o técnico, lo que ha supuesto un vaciado de su significado original. En muchas ocasiones se habla de procesos participativos cuando sólo se trata de meras consultas informativas que apenas tienen incidencia en la toma de decisiones. En otras, se limita a la conformación de grupos de personas con quienes se aplican metodologías modernas, dinámicas y coloridas, pero con escasa repercusión. La participación debe estar orientada al cambio, debe suponer una cesión de poder de decisión de la clase política y técnica hacia la ciudadanía.

En este sentido, la participación ciudadana debe estar presente en todas las etapas del proyecto y no debe limitarse a la consulta, debe tener capacidad de decisión.

En la puesta en marcha del proyecto la Ciudad Activa debe abrirse a la participación e incluir representación ciudadana en el grupo promotor del proyecto. Además, en las primeras reflexiones sobre la situación de la actividad física en el municipio, las facilidades y problemas que se encuentran para su práctica, es necesaria la opinión de la ciudadanía. De otro modo difícilmente se conocerán los problemas reales.

A la hora de poner en marcha un proyecto de Ciudad Activa, será importante abrir el comité o grupo de dirección del proyecto a la participación de representantes de grupos sociales, profesionales e investigadores del ámbito de la actividad física, la salud pública y a algunas ciudadanas particulares, si bien deberían tener conocimientos e intereses específicos sobre la problemática.

Es fundamental abrir los Subcomités o Grupos de Trabajo Específicos (pueden ser sectoriales, poblacionales… en función de las necesidades y posibilidades detectadas) a la participación de la ciudadanía y grupos sociales.

Por otra parte, el diagnóstico de partida debe incluir un análisis cualitativo obtenido a partir de las valoraciones subjetivas de la ciudadanía.

La gestión del proyecto debe plantearse en red, con la implicación y participación de multitud de agentes, por lo que deberá incluir organizaciones sociales y personas influyentes (líderes comunitarios) que harán posible generar el necesario cambio en la comunidad.

Al plantear actuaciones, la cooperación entre organizaciones y grupos de todos los sectores será fundamental para la eficacia del programa. A la hora de realizar una planificación, la evaluación medioambiental, el diseño de los planes de proyecto y las evaluaciones de planes y programas, deberán incorporarse las reflexiones de la ciudadanía y de los grupos sociales.

Será necesario también incorporar iniciativas de desarrollo social y comunitario adecuadas a los distintos barrios de la ciudad, entre los que pueden existir grandes diferencias. En este sentido, la participación de las pequeñas clubes deportivos, asociaciones vecinales y otras organizaciones no gubernamentales cercanas a la realidad de los barrios será un valor fundamental.

En la evaluación del proyecto, más allá de los indicadores técnicos de seguimiento, la ciudadanía debe participar en el diseño y concreción de algunos indicadores más adecuados a sus intereses y que resulten de fácil comprensión. Además, la evaluación, al igual que el diagnóstico puede incluir indicadores cualitativos que enriquecerán la información.

En definitiva, será necesario considerar la participación como un modo de toma de decisiones y no como una simple consulta. Debe estar presente a lo largo de todo el proceso de impulso, definición, puesta en marcha y consolidación de una Ciudad Activa. La participación debe ser fundamental para el diseño de políticas y programas adecuados a Ciudades Activas, sin embargo puede ser un gran problema si genera una serie de expectativas que si posteriormente no suponen un cambio generarán frustración y descontento en la ciudadanía.

7. CONCLUSIONES

Los proyectos de Ciudades Activas, tal y como están planteados desde su concepción, conllevan una importante consideración del entorno social, tanto como determinante del nivel de actividad física como por el importante retorno social de una sociedad físicamente activa.

Si bien esta consideración social de la Ciudad Activa está presente en la mayoría de documentos y recomendaciones institucionales, es necesario profundizar en ella. La Ciudad Activa debe buscar la equidad a la hora de facilitar la actividad física entre su ciudadanía, incluso aplicando políticas de discriminación positiva. Debe apoyarse en la comunidad para generar un entorno seguro en el que llevar una vida activa y debe empoderar a la ciudadanía para que las decisiones a la hora de facilitar la actividad física se adapten a sus necesidades reales y la haga efectivamente partícipe del proyecto de ciudad.

BIBLIOGRAFÍA

[1] Organización Mundial de la Salud (1986). Carta de Otatawa para la Promoción de la Salud. Ginebra, Suiza.

[2] Spagnolo, E.; Costa, J. (1991) “Barcelona: el proyecto de “ciudades saludables”. Un marco para los sistemas locales de salud.”. En Ciudad y territorio: Estudios territoriales, Nº 90, 1991 , págs. 119-132

[3] Ministerio de Sanidad y Política Social (2010). Hacia la equidad en salud: monitorización de los determinantes sociales en salud y reducción de las desigualdades en salud. Madrid: Ministerio de Sanidad y Política Social.

[4] Edwards P, Tsouros AD (2008). A Healthy City is an Active City: A Physical Activity Planning Guide. World Health Organization.

[5] Sallis J, Cervero R, Ascher W, Henderson K, Kraft M, Kerr J. (2006) An ecological approach to creating more physically active communities. Annual Review of Public Health. (27):297-322.

[6] AKTIBILI – Marco para la Acción (2012). Direcciones de Salud Pública y de Deportes de Gobierno Vasco.

[7] Adelantado, J. (coord.) (2000). Cambios en el Estado del Bienestar. Barcelona: Icaria.

[8] Borja, J. (2013): Revolución urbana y derechos ciudadanos. Madrid: Alianza Editorial

[9] McNeill L, Kreuter M, Subramanian S. (2006) Social environment and physical activity: a review of concepts and evidence. Social Science and Medicine, (63) 1011–1022.

[10] Consejo de Europa (2004) Revised strategy for social cohesion. Strasbourg.

[11] Maza, G. (2004). Capital social del deporte. En T. Lleixà y S. Soler (Eds.), Actividad física y deporte en sociedades multiculturales: ¿Integración o Segregación? (pp. 43-56). Barcelona, España: Horsori.

[12] Jacobs, J. (1961/1965). The Death and Life of Great American Cities. Middlesex: Penguin.

[13] J. Q. Wilson; G. L. Kelling (2008). “Ventanas rotas: la policía y la seguridad vecinal”. En: I. Ortiz de Urbina; J. Ponce (ed.). Convivencia ciudadana, seguridad pública y urbanismo: Diez textos fundamentales del panorama internacional (págs. 307-325). Barcelona, Fundación Democracia, Gobierno Local y Diputación de Barcelona.

[14] Newman, O. (1972). Defensible Space: Crime Prevention Through Urban Design (pág. 112). Nueva York: MacMillan.

[15] Sallis JF, Owen NG.(1999) Understanding and influencing physical activity. In: Physical activity and behavioral medicine. Thousand Oaks, CA, Sage Publications.

Fotografía: ‘Goalie‘ de Michael Coghlan en Flickr

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